国内统一大市场下的地方财政主体税源选择

党的二十届三中全会要求，建立健全权责清晰、财力协调、区域均衡的中央和地方财政关系。新一轮财税改革如何在国内统一大市场框架下充分调动地方积极性，既能拓展税源、增加地方自主财力，又能防范地方保护主义滋生诸侯经济，是分级财政体制需要探索解决的新命题。

一、分税制后地方财政两个依存度逐渐提高

1994年的分税制改革，使中央财政收入从不足30%逐步提高到50%以上，彻底扭转了中央财政功能弱化、调控能力不足的局面。但分税制也带来了分级财政间的垂直性失衡，表现为地方财政自主财力与支出责任不匹配，对上级财政转移支付、政府基金和非税收入依存度提高，产生财政赤字并累积成或显或隐的地方债务。

一是对上级转移支付整体依存度逐年提高。分税制实施之初，中央对地方税收返还权重较大，但随着地区间财力差距的扩大，转移支付权重逐步提高，中央财政将其80%的财力用于转移支付，其中一般性转移支付达到85%，地方财政对上级转移支付的依存度也从36.2%（1995）提高到46.7%（2023）。疫情后期的2022年，全国地方财政自给率不足50%的省区有21个，财政自给能力最强的上海也只有99.5%。

二是对政府基金收入依存度逐年提高。2002年，两个所得税改为中央地方60/40共享税，随着房地产市场的兴起，地方财政对土地出让金为主的政府性基金收入依存度跳高，因为土地财政的加入，全国财政“四本账”总收入占GDP比重在2007年跳高8个百分点，2021年全国土地出让金收入高达8.7万亿元，相当于同期地方财政预算收入的78.3%，超过100%的城市有12个，集中在新一线和省会城市。

但随着房地产市场转向和土地财政的式微，地方财政两个提高的趋势近年出现分化，一是转移支付依存度仍居高不下，2023年转移支付总额高达10.3万亿，并有覆盖面扩大、依赖性提高的趋势，转移支付的激励功能减弱，平衡功能增强。二是对政府基金收入依存度降低，土地出让金只有地方预算收入的21.6%（2023），但非税收入占比提高。

2023年税务口径的税费总收入31.7万亿，费的占比接近一半，其中社保费26.8%，其他非税收入8.2%。除了规费，一些地方财政罚没款收入依存度提高，2018～2022年，全国有13个省市财政罚没收入占比超过5%，主要在中西部和东北地区。

为弥补地方建设资金缺口，我国从2009年起允许中央财政受托代发地方政府债券，2011年允许地方财政担保发行城投债，2014年起允许地方财政受控发行地方债。房地产市场的周期性跌宕，既刺激了城建投资，也累积了地方债务规模，2023年底全国70.77万亿累积债务余额中，地方政府债务占61.4%。土地财政的式微，可能会激发一些地方的结构性债务风险。

我国的地方债务风险与房地产市场兴衰不无关系，土地财政依存度高的地方，地方债务率相对要高，城投公司接盘多的地方，隐形债或影子债务风险也高，相关联的居民资金杠杆率（住户贷款余额/存款余额）和住户部门杠杆率（房贷余额/GDP）均高，目前有许多新一线城市居民杠杆“两率”已高达120%。房地产市场需求转弱，高杠杆率就可能成为地方债风险的渊薮。

当然，政府宏观债务率有所提高是全球性趋势，与全球平均79.6%和发达经济体平均109.2%（美国136.2%，2022）的债务率相比，我国尚属于中低水平，整体风险可控，但结构性风险仍需关注。

需要关注的还有，共享税地方分成比例太高，也可能成为地方激励性财政工具。如增值税成为多数地方替代营业税的主体税源后，50%的分成比例足以使其成为地方财政的依靠，以至于推行增值税期末留抵退税政策后，前环节征收后环节抵扣或退税的原则和可能存在的税收套利空间，会使一些地方特别是缺乏头部企业的基层财政出现增值税当期收入不足以退税的红字尴尬，让其在维护统一市场和确保财政运转之间取舍两难。

二、财产税能否成为地方财政主体税源

按分税制的初衷，地方财政的主体税源是营业税、个人所得税和地方企业所得税，这些税种与地方经济发展密切关联，既利于调动地方积极性，也在竞争中形成了区域经济差距和地方财政自主财力的差异。

为此，2002年起两个所得税划为共享税，地方分享40%，一些原先靠自主财力和分成收入就能自给的东部省市，也转为通过转移支付工具弥补。此后燃油税改革，地方公路交通养路费纳入消费税上划，新开征的车辆购置税也列入中央税。全面营改增后，营业税又被兼并，增值税、所得税等共享税成为地方财政主体税源，而财产行为税一直是地方自主财力，但规模上不足以成为主体。

我国2021—2022年的平均税收收入结构是，间接税占44.9%，所得税占34.0%，财产行为税占21.1%。而中央地方财政支出占比是二八结构。在同期地方财政预算收入份额中，财产行为税占32.4%，但与同期地方财政预算支出数比，只能覆盖16.3%。在现行财产行为税中，财产税部分占3/4，但收入规模最大的单个税种，只占总税收的3.9%，即使将耕地占用税、土地使用税、土地增值税、契税和房产税合并为一个税种，份额也只有11.6%，只能覆盖同期地方财政预算支出的9.0%。因此，从财政保障能力看，财产税尚不足以成为主体税源。

但我国的财产税收入份额在国际上已不算低。OECD国家这一份额的平均水平在5.4%—5.7%之间（2022），其中美国（10.3%）、英国（11.3%）、澳大利亚（10.9%）较高，这种份额结构或与欧美国家间接税税种选择差异有关，即增值税为主体的欧洲国家，财产税份额就低。我国亦以间接税为主体，税收口径、总税费口径的财产税份额分别是15.8%和7.6%（2023），高于OECD国家平均水平，说明欧洲国家也不会以财产税为主体。

财产税是美国地方财政的重要税源，主要有州财政的遗产税和市县财政的房地产税。但美国的遗产税规模很小，2022财年只有24亿美元，不到总税收的千分之一，近年来还随着免税额的提高而更趋式微。美国的房地产税确是县市和社区财政的主体税源，但收入规模并不大，份额占比高有美国间接税占比低（15.7%）的因素，美国的县市政府职能单一，财政规模很小，收支不能平衡时关闭一段时间也没关系。房地产税的自主性、收支关联性很强，财政可支配性不高。高档社区与普通社区之间因为地段、学区、环境和配套设施的差距，税负率相差很大，但房产税收入属地使用，社区财政之间不能调剂，居民自由迁徙，可以用脚投票选择新住所。实缴房地产税的一部分也可在个人所得税前扣除，税收实际份额、住户有效税负率并不高。因此，中美国情不同，以美国房地产税是社区财政主体税源为参照不具可比性。

从税种属性看，财产税税源稳定，征税对象可流动性小，与国内统一大市场并行不悖。从收入属性看，也适合作为地方税，分税制开始就是这样设计归属的。不同的是，我国财产税对有收入流量或增量的交易性、经营性财产征收，主要由交易者或经营企业负担。这种财产税也具有征收成本低、技术操作简便、便于税负转嫁等优势。

现行财产税税种已不少，且遍布资源配置和生产流通各环节，与经济环境特别是房地产市场关联性很强。因此，在稳定宏观税负前提下，地方财政要拓展税源、增加自主财力，靠增加财产税税种的方式尚不可行。而拓展征税对象，国际上有两条途径可借鉴，一是开征遗产和赠与税，二是改革房地产税，两者均以存量财产（富）为税基。

只是在资本、人才与经济全球化的今天，国际上开征遗产税的经济体，如挪威、韩国和美国，大多已改弦易辙，取消税种或提高免税额，以避免资本和人才的跨境出走，遗产税的财政功能微乎其微。

而选择对存量房地产征税，不仅目前房地产市场环境不具备，也有悖税收伦理和公平效率。

一是现有合法存量房地产均为税后财产，按照房地产456现象的说法，存量房产价值中有50%是财政贡献，再重复征税有悖伦理。

二是仅对有双证的存量房产选择性征税有悖公平，让接盘侠的住户承接新税负，反而会逆向激励炒房。

三是房地产市场经过多轮跌宕，现有住户房产购置成本差异很大，面对数以亿计的纳税主体，对无现金流的存量财产评估式征税，征收成本高，技术难度大，税收效率低。

因此，无论从税收伦理、收入规模还是从国际税收环境看，财产税都不会是一个现代化国家的主体税种，也不足以成为有为政府的地方主体税源。党的二十届三中全会要求完善（现行）房地产税收制度，就是一种理性权衡。

三、国内统一大市场下的分级财政税源选择

一个国家的主体税源选择是随着经济发展和文明进步而优化的。财产税是农业文明时代的主体税源，工业文明时代，以增值税为核心的间接税成为主体，到了后工业化时代，所得税又走向前台。目前世界上大多数发达国家均选择以企业所得税、个人所得税和社会保险税为核心的直接税主体，党的十八届三中全会也提出要逐步提高直接税比重，以期早日实现直接税主体目标。

按征税对象分类，财产税以资产存量为税基，间接税以现金流量为税基，直接税以价值增量为税基。消除重复征税、转向直接税主体，应成为经济高质量发展导向下的税制优化目标。

但我国现阶段要直接以所得税为主体税源也不现实，一是我国尚处在经济高质量发展初期，增量税基不足。二是数字经济条件下，跨国公司以税基侵蚀和利润转移为工具的避税活动更趋活跃，以所得税降率为核心的国际减税竞争仍然激烈，提高税率不利于吸引国际资本和人才，还可能造成税源流失。

本文以为，现阶段我国分级财政的主体税源选择，仍应在稳定宏观税负基础上结构性巩固与整合，保持增值税和所得税“双主体”结构，并继续作为分级财政共享税源，再通过增量结构调整，渐进性实现直接税主体目标。

在国内统一大市场下，增值税、企业所得税对经济运行嵌入度深，最适宜作为中央税。个人所得税、财产税，可按收入来源和属地原则归属为地方税。作为特殊调节选择性征收的消费税，如果后移到消费终端环节征收，也是地方财政的适宜税源。但我国现行消费税税源主要在卷烟、燃油和酒类消费品，区域分布极不均衡，一下子从中央税转为地方税跨度太大。因此，考虑到现阶段地方财政对中央转移支付依存度较高的现实，宜将增值税、消费税、企业所得税、个人所得税均作为共享税，成为分级财政的共同主体税源，各税种分享比例可根据其价值贡献结构分别统一确定，收不抵支的地方再以转移支付工具平衡。

转移支付是分级财政体制的创新工具，还应更好地发挥平衡作用。全球实行分级财政体制的120多个国家，地方财政对转移支付平均依存度为51.5%（2020），其中单一制国家高于53%，联邦制国家低于45%，我国是46.7%（2022年），仍属于偏低水平。如以共享税为主体，税收分成与转移支权重需要在激励性和平衡性之间重新权衡。

财产税作为地方财政的重要税源，也是地方税体系的主要组成部分。但在单一制国家、有为政府架构下，其收入规模尚不足以使其成为地方主体税源。因此，财产税改革可以兼并税种、拓新汰旧、保持规模稳定为主，如新房地产税可与现行房地产税收五大税种的去留系统性考虑，而不是税种越多越好。

城市维护建设税、教育费附加、地方教育费等附加性税费，党的二十届三中全会已有部署，即可合并为地方附加税，并授权地方在一定幅度内确定具体适用税率。

可以拓展为地方新税源的选择还有费改税。我国公共财政有四本账，其中很重要的一个来源是非税收入，涵盖社保规费、行政事业性收费、罚没收入、委托第三方收取的服务性收费、国有资本占用性收费和国有资本经营使用费等六种类型，且收入规模不小。2023年税务口径的征费规模即达15.8万亿元，不含土地出让金，社会保险费有8.2万亿元，其他非税收入不下2万亿元。党的二十届三中全会要求规范非税收入管理，费改税就是一种规范实现，既不增加税费总体负担，又提高了财政收入质量，还是拓展地方税源的一种探索。

如社会保险税在发达国家是很成熟的税种，我国建立社会保险制度也已逾30年，新一轮税制改革，实施社保费改税应该是水到渠成的事。难点是，社保税是收支关联度最密切的税种，纳税主动性、透明度要求很高，而我国社保费因为历史遗留因素，收入弹性小、支出刚性强、财政可支配性低。征收上，也因为纳税主体小散众多，执法成本较高。但问题的关键，还在于社会保险税多缴多得、长缴多得的一致性原则能否有效贯彻，如果收支关联性更密切，缴税与回馈机制更透明，纳税人有一个确定性预期，则缴税就能成为纳税人的自觉行动，届时，地方财政会乐享其成，直接税比重也自然提高。

（作者严才明为上海财经大学公共政策与治理研究院研究员，经济学博士）